In maart vond in Bujumbura het atelier “Cartographie des Incidences” plaats. In het Frans uiteraard, want Burundi is het land van de East African Community dat de Franse taal nog niet voor het Engels heeft ingeruild. Meestal gebruikt men de Engelse term “Outcome Mapping”: een participatieve methode voor het ontwerp, het plannen, monitoren en evalueren van programma’s en projecten. Als zodanig recentelijk door Charles Michel aanvaard voor BTC interventies, in combinatie met het meer klassieke Logische kader. Het Logisch kader de vuilbak in dan maar?

Nee, natuurlijk niet. Het gaat hier om een piloot, een experimentele fase, een zoeken naar een optimalisering van de huidige werkwijze van de BTC. Outcome Mapping zou complementair kunnen zijn aan het logisch kader bij de uittekening van BTC projecten en bij de opvolging ervan. Maar zo ver zijn we nog niet.

Het atelier in Bujumbura betekende een eerste kennismaking met Outcome Mapping voor mensen op het terrein. Vertegenwoordigers van een viertal BTC projecten uit Mali, Rwanda en Burundi waren van de partij, evenals de Représentants Résidents (Resreps) van deze drie landen. Ons project “Support to Capacity Development in Rwanda” werd als één van de pilootprojecten voor dit atelier uitgekozen, omdat onze corebusiness (capacity development dus) bij uitstek voor een meer flexibele methode in aanmerking komt.

Log frame approach vs. outcome mapping (OM): een beetje vakjargon

 Een klein beetje theorie om in te leiden en het verschil tussen beide approaches te duiden.

Bij Outcome Mapping ligt de klemtoon steeds op het gedrag van mensen. OM beoogt een gedragsverandering, terwijl het Logisch Kader een toestandsverandering aanduidt. Een ‘logisch project’ heeft bijvoorbeeld zuiverder water, een sterkere economie of verminderd conflict als objectief. OM daarentegen zal focussen op ‘outcomes’ of gedragsveranderingen bij mensen, groepen of organisaties: Participeren de bewoners van dorp X aan het proper houden van het nabijgelegen meer? Spelen vrouwen een actieve rol in lokale landbouwcoöperatieven? Treden militairen minder agressief op?

Terwijl OM de nadruk legt op deze outcomes, focust de Logische benadering op impact (gedefinieerd als een toestandswijziging). Wanneer na een project het water in een bepaalde regio bijvoorbeeld zuiverder wordt opgemeten, bewijst het project zijn impact en als zodanig zijn succes.

De OM visie achter deze klemtoonswijziging wijst op de complexiteit van het ontwikkelingsproces die het extreem moeilijk maakt om impact te meten en te evalueren. De realiteit is immers complex en er spelen altijd meerdere factoren een rol.

Op die manier laat Outcome Mapping als benadering meer ruimte voor verandering en erkend als zodanig de complexiteit en het voordurend in beweging zijn van de werkelijkheid. Ontwikkeling(ssamenwerking) is per definitie een proces in verandering, impliceert de beweging van mensen, van gedragingen, van mentaliteit, … en is bijgevolg niet altijd te vatten door een logisch kaderend van vooraf opgelegd geheel.

Een tweede belangrijk verschil tussen de twee benaderingen is dat OM van bij de start tot aan de eindstreep de betrokken partijen in rekening neemt. Reeds bij het ontwerp van een project worden zij betrokken. Per partij worden de gewenste gedragswijzigingen (outcomes) in kaart gebracht (“gemapt”) en van daaruit worden de projectactiviteiten omschreven. Elke activiteit zal bijdragen aan één of meerdere gedragswijzigingen bij een bepaalde groep van mensen.

Deze laatste noemen we de boundary partners, of om het nog iets ingewikkelder te maken, les partnenaires limitrophes in het Frans. Zij maken de ruggengraat uit van elk project, van elke interventie. Het uiteindelijke slagen van een programma of project hangt in grote mate van hun medewerking en vooruitgang af.

Atelier in Bujumbura

Ik heb nooit een meer sfeervolle locatie meegemaakt voor een vorming als deze: een half open ruimte in het ‘Hôtel Club du Lac Tanganyika’ met zicht op het gigantische Tanganyika meer, het op één na oudste en diepste meer ter wereld (na het Baikalmeer in Siberië). De maximumdiepte bedraagt maar liefst 1470 meter. Koffie- en middagpauzes lieten toe om onze gedachten te laten dwalen en met blote voeten op het strand te wandelen genietend van een adembenemende zicht op het meer, de bergen van Burundi en die van Congo.

Tijdens het atelier werden we in kleine groepjes verdeeld. Opzet was om 4 verschillende projecten onder de ‘OM loep’ te nemen. Een week tijd hadden we om ons de theorie eigen te maken en om deze meteen ook toe te passen op het project in kwestie. Bedoeling was een nieuw project volgens OM principes te ontwerpen ofwel een reeds lopend project (of een onderdeel hiervan) volgens diezelfde principes te hertekenen. Dit onder leiding van een expert op het terrein, Daniel Roduner uit Zürich.

Focus van ons groepje was een onderdeel binnen ons groter project “Support to Capacity Development in Rwanda” te herontwerpen. Dit subproject focust op capaciteitsversterking van lokale overheden op vlak van datacollectie- en management. Meer concreet willen we lokale overheden versterken met het oog op een betere informatiestroom naar centrale overheden toe. Om dit te begrijpen is het eerst en vooral goed om weten dat Rwanda nog steeds in het proces van decentralisatie is. Sinds 2005 worden meer en meer bevoegdheden naar lokale niveaus overgeheveld. Capaciteiten op lokaal niveau (van individuën, maar ook van organisaties en instanties) zijn weliswaar vaak nog zwak.

Wat is nu net het probleem? Centrale overheden (zoals het ministerie van gezondheid, landbouw of onderwijs) vragen voortdurend data en rapporten op van gedecentraliseerde overheden. Deze lokale instanties hebben niet altijd de capaciteiten om het gevraagde op de gewenste tijdstippen af te leveren.

Illustratie van de informatiestroom van laag naar hoog en de capaciteiten op lokaal niveau. De eerste persoon die op deze weg een belangrijke rol speelt is de chef du village (umudugudu in het Kinyirwanda). Deze persoon die niet eens altijd kan lezen of schrijven staat in voor de effectieve dataverzameling in zijn dorp (hoeveel nieuwe geboortes zijn er, hoeveel kinderen gaan er naar school, hoeveel malariagevallen telt het dorp, enz…).

De gegevens van verschillende imidugudu worden verzameld op cel niveau (laagste niveau op decentralisatieladder). Probleem hier is het gebrek aan personeel (1 persoon die verantwoordelijk is voor conflictbehandeling en datacollectie in soms meer dan 10 dorpen) en uitrusting (het celhoofd heeft nauwelijks één bank, één stoel en één kast, charbon papier om ‘kopies’ te maken en met een beetje geluk wat kaften). Hij moet met de verschillende dorpshoofden communiceren maar er is niet altijd een telefoon, of als er één is niet altijd krediet. Vervoer is supplementair probleem: soms gaat hij te voet of met de fiets als hij/zij er één heeft.

De verzamelde gegevens vanuit de cellen komen vervolgens op de sector bureaus (2e niveau) terecht. Hier gebeurt de compilatie en wordt een eerste rapport voorbereid. Hiervoor is op zijn minst excel nodig, of een andere software om de gegevens te behandelen en te stockeren. Computers zijn er soms, maar niet altijd. Capaciteiten van mensen om de software te gebruiken zijn er soms, maar niet altijd. Volgende stap op de weg zijn de districten (3e niveau) waar de data geanalyseerd worden en tenslotte komen ze bij de centrale instanties terecht.

Om de complexiteit van dit project te tonen brachten we als voorbereiding op het atelier de verschillende betrokken partijen binnen dit proces in kaart:

Vanuit deze visualisering kunnen we de boundary partners destilleren. Dit zijn de de individuen, groepen of organisaties waarmee ons project op een directe manier zal samenwerken.

Zoals je in onderstaand schema ziet, bestaat outcome mapping uit 3 fases (planning, monitoring en evaluatie). Ik beperk me tot het bondig schetsen van de eerste fase, het intentional design. Dit is wat men noemt de planningsfase waarin het project vorm krijgt. Men onderscheidt 7 stappen.

In een eerste stap (de visie) vraag je je af WAAROM je dit project wil opzetten. Vervolgens stel je jezelf de WIE vraag: Voor en met wie doe ik dit project? Uiteraard bots je hier op de fameuze boundary partners (stap 3). WAT wil je realiseren komt aan bod in stap 4 (outcome challenges: dit zijn de uitdagingen, de verantwoordelijkheden en rollen die de boundary partners voor zichzelf definiëren) en stap 5 (progress markers: stappen die per boundary partner gezet zullen worden om een outcome te bereiken. Dit zijn vaak activiteiten). Een vierde en laatste vraag is de HOE vraag. Op deze vraag wordt in stap 3 (de missie), stap 6 en 7 (strategy en organizational practices) een antwoord geboden.

Merk op dat enkel wat betreft de HOE vraag het project (als externe instantie) de weg bepaalt. Het zijn de nationale boundary partners (de lokale groeperingen en organisaties) die gezamenlijk de visie bepalen en de manier waarop ze hun eigen gedrag willen wijzigen en verantwoordelijkheden zullen opnemen om hiertoe bij te dragen. Ownership is in deze benadering met andere woorden sleutel.

Laten we dit nu kort toepassen op ons project rond capaciteitsversterking van lokale overheden in Rwanda:

INTENTIONAL DESIGN

Step 1: Visie

Districten, sectoren en cellen et de centrale overheidsinstanties in Rwanda verzamelen, compileren, communiceren en gebruiken betrouwbare statistische gegevens

Step 2: Missie

Het project (in samenwerking met het “National Institution of Statistics” ) faciliteert, ondersteunt en coördineert 3 districten in Rwanda om een systeem uit te werken en te implementeren dat de dataverzameling – en verwerking van betrouwbare statistische gegevens mogelijk maakt en om deze te verspreiden naar centraal niveau

Step 3: Boundary partners

National Decentralization Implementation Secretariat, National Institution of Statistics, centrale overheden, lokale overheden

Step 4: Outcome challenges *in het vervolg werken we enkel 1 boundary partner (nl. lokale overheid) verder uit.

Lokale overheden anticiperen, verzamelen, compileren en archiveren gegevens op een efficiënte manier

Step 5: Progress markers

1. participeren aan een dialoog met alle boundary partners

2. voorzien NIS van nodige info

3. valideren het door NIS voorgesteld systeem

4. leiden een test run

5. voorzien NIS van info (o.a. knelpunten, suggesties voor verbetering)

6. wisselen de methode en hun aanpak uit met andere districten

Step 6: Strategy (project)

financiële steun

technische steun van een nationale expert

Waardevolle inzichten

Door ons project te herontwerpen volgens de Outcome Mapping methode, kwamen we als projectteam tot een aantal interessante inzichten. Vooreerst constateerden we dat we een aantal belangrijke partijen initieel over het hoofd zagen. Omdat je het hele design ophangt aan de rechtstreeks betrokkenen in het veld, kom je snel te weten wanneer je er eentje vergeet. Je wordt tijdens de oefening immers constant uitgedaagd de verschillende rollen en verantwoordelijkheden in kaart te brengen en de interacties tussen actoren te anticiperen.

Ook werd het project voor ons plots concreter. Dit voornamelijk dankzij de formulering van progress markers per boundary partner. Deze formuleringen zijn actief en geven op die manier een helder beeld op de veranderingen in gedragingen die zich in de loop van het project kunnen voordoen.

We stootten echter ook op een beperking. Daar de progress markers niet SMART (Specific – Measurable – Agreed Upon – Realistic – Time bound & cost effective) geformuleerd zijn zoals de indicatoren van een logisch kader lijkt het moeilijker om te meten, om kwantitatieve uitspraken te doen.

 Wat het ook zei, dit atelier was bijzonder verrassend.

Grote uitdaging voor zowel de mensen van de BTC headquarters als voor ons op het terrein is deze omwenteling levend houden.

De vier projecten die tijdens het atelier vorm kregen zullen alvast een exposé voorbereiden voor het BTC zomerseminarie van juli 2010.

En toen ging de zon onder… bora bora!